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以政府转型为主线的行政管理体制改革1

改革开放30年的突出贡献，是实现了我国社会发展阶段的历史性变化。从经济发展水平、产业结构、消费结构、就业结构和城镇化率等基础性指标看，我国已开始由生存型社会步入发展型社会。站在这个新的历史起点，我们可以看到，新阶段的改革，尤其是行政管理体制改革面临着许多需要研究讨论的重要问题。 一、新阶段行政管理体制改革的特殊背景 当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。 ——中共中央“关于深化行政管理体制改革的意见” 1．新阶段的突出矛盾 从总体上说，我国从以解决温饱为主要任务的生存型社会进入以人的发展为基本目标的发展型社会，生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。进入发展型社会的新阶段，我国面临着许多新的矛盾和问题。 (1)经济持续快速增长与资源环境约束的矛盾。过去30年，政府主导型的经济增长模式在取得成功的同时，其以投资拉动型为主的粗放型增长模式，已难以为继。这是因为，经济增长的资源环境代价太大，资源环境的约束全面增强。 (2)全社会公共需求全面快速增长与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾。这个矛盾越来越突出，并且同可持续发展、贫富差距、城乡差距直接相关。 (3)经济发展、社会进步与公共治理结构建设滞后的矛盾。这个矛盾聚焦在两点：一是社会的参与程度远低于社会发展的实际需求；二是政府自身建设的问题影响政府作为公共利益代表者的社会形象。 面对这三大矛盾，新阶段以行政管理体制改革为重点的全面改革的现实选择是：第一，以市场化改革推动发展方式转变，实现经济的持续稳定增长；第二，以基本公共服务均等化为重点推进社会管理体制改革，促进社会和谐建设；第三，改善公共治理结构，推动公民社会有序发展，促进政治文明。我们要从新阶段社会矛盾变化和改革发展的全局来分析研究新阶段的行政管理体制改革。 2．新阶段改革环境的变化 当前，改革环境的变化主要表现在四个方面：第一，改革的社会共识发生变化。同以往相比，对改革的质疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革发展开始步入“高成本”时代，资源环境的成本加大，土地价格、劳动力成本上升较快，利用廉价的劳动力来增强制造业出口能力的红利明显缩减。第三，社会转型的速度加快，公民社会的发展趋势增强，并且社会矛盾和社会危机因素增多。第四，我国深度参与经济全球化，国际经济影响的“中国因素”在增强。新阶段改革环境的某些变化，凸显以行政管理体制改革为重点的全面改革的深刻性、重要性。 3．新阶段行政管理体制改革的特殊性 无论从哪方面看，新阶段变化了的经济社会环境对政府职能转变、政府政策选择、政府在新时期的自身建设，都提出了多方面的要求。由此，可以作出这样的判断：在由生存型社会进入发展型社会的新阶段，行政管理体制改革具有特殊性。 (1)政府转型的全面性、重要性、深刻性。改革开放头10年、20年，政府转型的主要目标是由市场培育者向市场监管者的转变。如果说最近几年政府转型的主要目标是从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变，那么，进入新时期新阶段，需要全面推进政府转型，需要加快推进政府转型，需要从上而下有序推进政府转型。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一个不争的现实。部门有部门的利益，各级政府有各级政府的利益。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。政府转型最深刻的问题在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，更好地履行公共利益代表者的职能地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题。 (2)政府转型成为新阶段行政管理体制改革的主线。面对新阶段社会矛盾的变化，我们看到，政府转型和政府作用是改革发展的一条主线。这不仅因为我国是经济转轨大国、发展中的大国，更因为进入新阶段，传统的行政管理体制中某些与经济发展不适应的问题、与社会发展趋势相矛盾的问题全面凸显：市场化改革依赖于政府转型，因为只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础作用；社会管理体制依赖于政府转型，因为推进基本公共服务均等化的关键是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用；政治体制改革依赖于政府转型，因为政府转型是新阶段政治体制改革的现实基础和突破口。由此，明确以政府转型作为新阶段行政管理体制改革的主线，对于下一步把握行政管理体制改革的特点，取得新阶段行政管理体制改革的实质性进展尤为重要。 (3)新阶段的行政管理体制改革是全面改革的重点和关键。经济运行机制由政府主导向市场主导转变，取决于政府转型的进程；改善民生、推进基本公共服务均等化，取决于有效地发挥政府在提供公共产品中的作用；改善公共治理结构，更取决于政府转型的实际进程。从现实的经济、社会、政治等各个层面来看，以政府转型为主线的行政管理体制改革已经成为全面改革的重点和关键。 二、新阶段行政管理体制改革的现实需求 深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。 ——中共中央“关于深化行政管理体制改革的意见” 改革发展进入新时期新阶段，无论是改革攻坚，还是经济发展方式转变，关键都取决于政府转型的实际进程。政府转型已经成为新阶段行政管理体制改革的主要任务。 1

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