摘要：农地使用权的流转有利于城乡社会的协调 发展 和农业的规模化、集约化、 现代 化经营。但由于 法律 法规体系的不完整、中介服务机构的不完善、农地流转市场不发育等种种原因，农地使用权的依法、自愿、有偿流转在很大程度上受到制约。为此，迫切需要进行相关体制的创新，从而切实有效地促进农地使用权的依法、自愿、有偿流转。

　　论文关键词：农地使用权；流转；"瓶颈";对策

　　一、我国农地使用权流转的必然性和迫切性

　　（一）进一步缓解 农村 人多地少矛盾的需要

　　由于城市规划、环境污染、水土流失（20世纪最后20年，光沙化面积就由1000多平方公里猛增到2460平方公里）以及违规"圈地"等各种原因，我国的耕地以每年500万-700万亩的速度剧减，尤其是最近几年，全国耕地一下子少了1亿多亩，人均耕地也相应由1980年的2亩减少到20xx年的1.43亩，仅为世界人均耕地的1/4……这愈来愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态环境和农业的可持续发展面临威胁www.dxs56.com；另一方面又使得农村富余劳动力（指从事第一产业的农村不充分就业的劳动力）大量产生。在耕地以每年500万-700万亩的速度减少的同时，农村劳动力却以每年600多万的速度增加，据测算，全国现有的4.8亿农村劳动力中，农业生产实际需要为1.7亿，已从事非农就业的有1.6亿，另外1.5亿属于富余劳动力--要解决包括缓解农地超载力、增加继续从事农业生产者的人均 自然 资源占有量在内的这些问题，除了转移农村富余劳动力和流转农地使用权外，目前还没有其它更好的办法。

　　（二）进一步优化农地资源配置的需要

　　近年来，一方面，随着 经济 体制改革的深入，农民的非农就业门路越来越广，特别是经济发达的沿海地区；另一方面，受农业生产力水平、农业税费负担等因素的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的还亏本倒贴（占总农户77.5%的以农业为主要收入来源的农户人均纯收入实际上还处于负增长状态）。于是，越来越多不安于"脸朝黄土背朝天"现状的农民纷纷加入第二、三产业的队伍，非农收入在他们的家庭经济中的比重也随之而日益增加，20xx年，全国农村居民的非农收入首次超过了务农收入。然而，由于农村社会保障体系尚未完善，不无后顾之忧的广大农民仍把农地视为最基本、最可靠的保障（哪怕是既脆弱又低效能），他们甚至宁可继续支付农业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使用权，就连那些已有相对固定非农职业、非农收入并主要依靠非农收入而生存的也不例外。这种现象再加上有偿退出农地承包机制、农地流转制度尚未健全等其它原因，使本来可以"畅其流"的农地资源却大多依然呈"固态",有的勉强维持"亦工亦农、亦商亦农"的低效兼业经营状态，有的则干脆弃耕撂荒，湖北全省仅20xx年就有5.18%的耕地撂荒，其中常年撂荒的达1.65%,涉及42.47万农户。结果，一些增人而未增地的农户、种田能手无法通过农地的合理流转有效地解决"有田者不种、种田者少地"的现实矛盾，有限的农地资源也未能得到充分的开发、利用。

　　（三）农业现代化进一步发展的需要

　　家庭联产承包责任制在充分调动农民生产积极性、解放农村生产力等方面的 历史 功绩是无可争议的，但随着农产品市场的进一步开放，其固有的美中不足也日渐凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利于农田水利基础设施的建设，也不利于抵御自然灾害。第二，面积少、规模小的小农经营一般只能维持或基本维持自给自足，能进人流通领域的农产品数量极为有限。况且，狭小的社会活动范围也使得单干的农户难以及时获取最新的农业信息、无法准确把握不断变化的市场行情，盲目、无序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节等。第三，以各自独立、零星分散为特点的农业格局既不利于农业机械、农业新技术的应用和推广，也不利于农地连片经营、综合开发以及农业经济结构的调整，严重制约了专业化、规模化、集约化农业的发展。也正因此，这些年来，我国农业的经营成本一直居高不下。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价格的82%、94%和99%.另据浙江省农村固定观察点的l0村资料记载，1995年亩均净收益为680.04元，1999年为505.71元，4年间减幅达25.6%,如果扣除人工和物质费用等因素，则1995年的亩均纯收益为34.51元，1999年为一174.72元……可想而知，不把农地、资本、技术等农业生产资源的合理重组、优化配置落到实处，我国的农业很难有新的发展出路。 www.dxs56.com

　　二、我国农地使用权流转的"瓶颈"

　　（一）城乡二元结构及其不合理的政策

　　市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局下，农民先办证后进城等规定和城市正规就业部门不"垂青"于农民等现象，直接或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工的机会也有所增多，但除了那些有能力在城市投资几十万、上百万和在城里有住房、有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的人之外，绝大多数进城农民工的户口只能继续留在农村。他们的"农民"身份并不因为自己不再务农而发生变化，进城后也无法与城里人平起平坐：他们不但要按规定办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护等各种各样的入城费（多的时候，各种费用加起来每年不下千亿元）而且还免不了要在职业选择、劳保福利、子女上学、城市生活等各方面备受歧视，合法权益也常常得不到应有的保障等等。如此巨额的非农就业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩篱。

　　（二）农地使用权流转法律法规体系不完整

　　20xx年3月1日开始实行的《农村土地承包法》规定："承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权".这说明，对于农地流转和农民权益的合法性问题，法律已经作了肯定性的回答，政府的政策也已逐渐放松了对农地流转的限制。但是，城镇居民、外商投资者等能否成为农地流转的受让人？受让人可否再转让？可否以农地使用权作为股份制、合伙制 企业 中的出资等诸如此类的问题至今还没有明确的法律依据。况且，农地流转具体的操作程序、形式、流转对象、合同各方当事人的权利义务、违约责任认定、合同的管理和监督、仲裁主体、调处纠纷和矛盾的办法、政府在农地流转中的地位、职责、作用等方面的法律、法规也基本上是空白 www.dxs56.com www.dxs56.com。我国没有一部完整的指导农地流转工作的法律法规，甚至全国性文件也少得可怜，因而在实际操作过程中几乎无法可依，解决问题的任意性太大、难度也大。此外，现行法律制度还未对农地所有权主体进行清晰的界定，虽然《宪法》和其它一些重要法律都明确规定了农地归集体所有，但不同法律对"集体"一词所涵盖的范围的解释也颇有出入，有的指乡（镇）、村两级，有的是指乡（镇）、村或村内农业集体经济组织等。结果不难想象，缺乏有效制衡机制的农地所有权者与基层政府之间常常因此而相互"较劲":后者往往打着公共利益的旗号，滥用行政权力，违法侵害集体农地所有权，前者则滥用甚至肆意扩充农地所有权的权能，违法改变农地用途或出售集体农地而从中谋取利益等等。

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